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一个典型PPP项目的多个看点——河北省X地表水厂PPP项目案例分析

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河北省Y市人均年拥有水资源量193m3,亩均水量123m3,不足全国平均水平的9%,资源型缺水局面突出。同时,该市虽拥有大小河流20多条,但基本属于季节性河流,不能作为城市供水水源,供水缺口只能靠超采深层地下水来解决。

为实现城市多水源供水格局,满足Y市市区工业及居民综合生活用水需要,该市决定利用南水北调工程经过的优势,将建设一座水处理能力为15万 m3/d的X地表水厂作为南水北调配套工程。该地表水厂工程投资总额6.9977亿元,采用PPP方式引入社会投资人作为项目的建设、投资、生产运营主体,以顺利实现X水厂的建设投产,通过制度保障和协议约束,合法合规地分配项目风险和收益。

 “各个击破”达成阶段目标

X地表水厂PPP项目涉及市水业集团、政府各相关部门以及意向社会投资人等多方,覆盖范围广,影响力大。根据这一项目特点,咨询团队采用了集中调研诊断、实施方案设计与现场沟通相结合、流程梳理与突出重点相结合等指导思想,分期开展咨询工作。

项目咨询服务过程主要分为三个阶段,其中第一阶段以充分了解项目的基本情况为主。采用面谈、调阅包括《Y市南水北调配套项目X地表水厂工程项目申请报告》《Y市财政局X水厂保底水量和保底水价成本测算》《Y市物价局保底水量成本和水价评审》等项目原有的资料文件,对项目前期情况进行了总体的调研和诊断,并就后续的咨询工作安排及总体工作内容、步骤、各部门关注要点及配合事项与市水业集团相关负责人进行了较为充分的沟通。诊断工作跨度近一个月,基本了解和掌握了项目的前期情况,也发现了本项目采用PPP模式所应关注和需要解决的问题。

第二阶段即开展项目实施方案编写和PPP合同体系文件编写。根据PPP相关政策文件,咨询团队为本项目编写了实施方案、股东协议及PPP特许经营协议,并报市政府予以批准和实施。

在随后的第三阶段,咨询团队根据政府采购法的相关规定及股东协议等合同内容,编制了本项目的招标方案,招标方案明确了社会投资人的股东出资方式、出资比例、股权转让方式,并对项目运营期间的水价标准与政府补贴标准做出严格限定,投标人综合考虑各项现有因素,投标时申报特许经营权的报价,保证了投标方案的科学合理。

四大因素保驾护航

作为河北省第一个通过南水北调工程引水来实现居民日常饮用水的水厂项目,如成功通过PPP模式顺利建成和运营,将大大提高Y市水资源和水环境的承载能力,有效缓解受水区水资源紧缺状况,减轻政府财政负担。而在执行过程中,编制出科学合理的实施方案,尤其其中的特许经营权、水厂补贴方式、未来水厂运营期间价格调节机制、水厂招标标的等,是本项目能得以顺利完成的关键。

◆ 深入贯彻财政部等部门政策文件

咨询团队在撰写实施方案的过程中,充分响应财政部等部门最新政策文件的要求。其中,财政部合同指南全面系统介绍了PPP项目合同体系,说明各主要参与方在PPP项目中的角色及订立相关合同的目的,阐述PPP项目合同的主要内容和核心条款,具体分析合同条款中的风险分配原则、基本内容和权利义务安排;发改委于2015年4月发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》,明确了鼓励和引导实施特许经营五大领域等。目前,国家仍未出台针对PPP项目的特许经营协议范本。本项目中,咨询团队综合PPP相关法律法规,结合传统特许经营协议主要的合同架构,考虑水厂项目在建设、运营、维护和移交方面对于费用、卫生、考核、监管、不可抗力条款的特殊需求,最终完成项目特许经营协议的撰写。

◆ 灵活的固定付费和绩效付费政府补贴测算法

本项目的收入由出口水费、政府补贴两部分构成。

出口水费部分:因项目公司不面向普通用水终端直接供水,依据Y市成本价格调查队对购水方2013年度供水成本审核报告,X水厂销售给购水方的出口水价为固定核定值。项目公司同购水方签订供水用水合同,定期核算提供给中建冀泉的出口水量,收取用水费用。根据约定,采用“制水成本-出口水价-终端水价”的联动机制,即在终端水价调整后,购水方支付给项目公司的水价相应调整。若水价变动超过了当年X水厂实际制水成本的变动,则应该相应核减财政的补助资金;若不足,则应该追加财政补贴金额。

政府补贴部分:按照核算的出口水量与测定的年度政府单位水量补贴标准的乘积,计算出政府年度实际补贴额,由财政部门按月支付给项目公司。

◆ 全面的“制水-出口-终端”价格联动调节机制

本项目投资运营期为30年,在如此长的运营期内收费定价机制的计算基础中可能存在三类不确定变化:一是项目总投资额的影响。因项目为新建项目,工程设计方面还没有完成,因此实施方案的编制是依据项目可研中的总投资额进行测算的。采购社会投资人后,应根据中标文件中的要求,签署PPP协议,以项目竣工结算实际发生的总投资金额作为支付财政补贴金额的依据。二是项目成本水平变化的影响。包括电费、人工费、化学药剂费、折旧和利润、其它因子、职工人均劳动工资、化工原料类、居民消费价格的影响。三是终端水价调整的影响。目前的实施方案中终端水价以当前市物价管理部门核定的终端水价计算,未来可能受政策影响,Y市物价部门可能将终端水价调增。最终,方案中给出调价机制,补贴调整由市财政局牵头,每年进行计算与评估,在超出一定数额范围后,方能启动项目补贴调整方案。

而以上三个不确定因素对于未来政府年度补贴额将产生三方面影响:

第一,对于项目年投资额变动,项目建设期一年,竣工决算完成后即可以确定项目的建设总投资额。因此,与现在的估算情况相比,按照已经确定的总投资额按比例分配补贴数额,政府应根据年度财政可支配收入,核定项目总投资的上限金额。若竣工决算实际发生投资大于政府所能承受上限,则由中标单位自行承担因建设投资超标而引起的成本;若竣工决算小于或等于政府设置的建设投资上限,则应根据项目年投资额变动计算公式,重新计算运营年度补贴金额。

第二,对于项目当年社会物价水平变动计算,与现在的估算情况相比,按照已经确定的总投资额按比例分配成本补贴数额。电费、工资及福利、化学药剂费、采暖费、居民消费价格指数及其它因子在对水价构成的影响。具体公式的设计同时参考水行业内的基本成本与收益水平。

第三,当年终端水价变动计算,是指在项目建设总投资额和物价水平影响不变的情况下,若经Y市物价管理部门核准,允许终端水价由现有的物价局核定售价调整为其他售价,那么目前核定的出口水价单价也应做相应调整。调整额度应由Y市物价管理部门重新计算核定,对应地核减应由财政支付的补贴资金。

因未来价格的不可测性,本项目通过如上补贴调整机制很好地解决了政府支付补贴的计算问题,三类变动的设计较为合理且具有可操作性。

◆ 公允适当易操作的标的设计

根据政府采购法及相关规章制度,采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商等。本项目属于竞争性强、透明度高、市场竞争能实现资源优化配置的项目,咨询团队建议本项目采用公开招标的采购方式,以在实施过程中形成充分竞争。

X水厂项目涉及多个水价,增加了标的设计难度。经过前期与市财政局等政府相关部门的沟通,根据财政局对本方案初稿的物有所值定性评价和财政可承受能力论证的结论,对社会资本招标在其投标文件方案设计中的部分标的及评标机制进行了设计。

商务标主要通过企业自身资质特征情况给出评级;技术标通过社会资本在投标时提供的详细的项目30年运营计划进行打分。在评标打分方面,社会投资者就本项目运营期内需要由财政支付的补贴资金作为评分项,考察市财政需要为本项目支付的补贴资金。

此外,为加快建设进度,项目要求社会资本参与人应具备工程施工建设能力,政府不再另行组织施工单位招标工作,由项目公司同施工单位签署施工协议后,报政府实施机构备案。

启示

对于咨询方来说,任何一个项目的顺利完成都会带来诸多经验与启示,为操作其他类似项目提供经验和借鉴。

经过X地表水厂PPP项目,咨询团队深刻感受到设法了解客户需求的重要性。事实上,客户对项目本身和项目公司都存有一些诉求和疑虑,这些诉求和问题通常不能在前期所提供的项目材料中获得,只能通过与客户面对面深入交流才能得知,这也是进一步开展工作的基础。因此,经过详尽调查和分析,咨询团队对项目的现状和客户需求有了清晰认识。且在实施方案初步完成之后,仍就实施方案中提及的核心点与客户及其他相关方作详尽的讨论,并在讨论当中听取其对某些问题或诉求的解释与描述,最终通过讨论形成共识。

同时,在方案设计上,满足政企双方需求至关重要。PPP项目涉及的参与方覆盖范围广,影响范围大,需要考虑各方的想法和诉求才能设计出科学合理的项目实施方案。

在本项目中,如何确保社会资本的合理回报率,有效吸引社会投资是一个核心点,这对此类经营性PPP项目的顺利开展和推进起着十分关键的作用。每个项目不应该简单套用财政部21号文中的补贴测算公式来进行项目的补贴测算,而应根据实际情况设计科学合理的补贴和运营方案,并设置科学合理的调价机制,用于保证项目运作过程中各方利益的合理分配。

X地表水厂项目资产是自来水厂资产,资产运营具有收费机制。项目的收费由出口水价收费、政府补贴两部分构成。若X水厂售水量低于当年供应水量,则按照供应水量计算补贴金额;若售水量高于当年供应水量,则按照实际售水量计算补贴金额。项目的资产运营规避了纯市场项目高风险、高收益的特点,收费机制具有长期稳定性。

对于这类经营性PPP项目,项目自身的运营收入和补贴是社会资本投资回报的主要途径。但由于PPP项目具有很强的公共性,需要项目长期稳定的运营,基于风险与收益的对等关系,在实施方案和交易结构设计过程中,应规避与资本市场和市场化程度较高的投资领域“高风险和高收益”的纯市场投资特点的方案设计,而应将项目投资回报具有较强的稳定性作为基础,实现项目长期合理的稳定投资回报率。

(作者单位:中国投资咨询有限责任公司)

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