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财政部发文治理”伪ppp项目”,四大要点必知!

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12月20日,财政部印发关于《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》(财预[2016]175号,以下简称《暂行办法》)的通知。《暂行办法》旨在治理“伪PPP项目”,避免此类项目的债务风险和隐患。

财政部发文治理"伪ppp项目",四大要点必知!

财政部副部长史耀斌曾在“全国财政系统PPP工作推进会暨示范项目督导会上的讲话”中指出:目前有地方假借PPP搞变相融资,政府回购、明股实债、固定回报等问题突出,这既影响了PPP模式的规范推广,也增加了地方政府的债务风险和隐患。

为避免此类债务风险和隐患,《暂行办法》明确财政部将在各地方政府特设财政监察专员办事处,从各地方政府层面“开刀”,显示出国家规范ppp模式的决心。该文件的出台,将有效改变“假PPP”不断出现的状况,削弱PPP作为地方政府“新融资工具”的冲动,强化示范项目引导做“真PPP”的作用。

文件4大要点整理如下

一、明确监督重点,掐断“伪ppp”源头

《暂行办法》针对地方政府债务管理可能存在的薄弱环节和风险点,围绕政府债务管理、违法违规融资担保行为两方面,明确了专员办监督重点,全面覆盖地方政府债务限额管理、预算管理、风险预警、应急处置,以及地方政府和融资平台公司融资行为。融资行为监督重点:

(1)地方政府对融资平台公司注资行为监督:不得将公益性资产作为资本注入融资平台公司,不得将储备土地作为资产注入融资平台公司,不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源等。

(2)融资平台公司融资决策监督:融资平台公司举借债务应当由企业决策机构决定,地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。

(3)融资平台公司抵质押融资监督:只承担公益性项目建设或运营任务、主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司,不得以财政性资金、政府国有资产抵(质)押或作为偿债来源进行融资(包括银行贷款、企业债券、公司债券、信托产品、中期票据、短期融资券等形式)。

(4)地方政府向融资平台公司提供担保行为监督:不得违反法律法规等规定,以出具担保函、承诺函、安慰函等任何形式为融资平台公司融资提供担保。

二、明确监督方式和对象,延伸监督范围

专员办应当综合运用调研、核查、检查等手段,建立常态化的地方政府债务监督机制,必要时可延伸至相关政府部门、事业单位、融资平台公司、金融机构等单位。

三、对违法违规融资行为零容忍

ppp项目融资由社会资本或项目公司负责,根据《暂行办法》第十四条规定,专员办应当坚持“发现一起、查处一起、曝光一起”,及时制止地方政府和融资平台公司违法违规融资行为。

四、对违法违规融资行为限时核查

根据《暂行办法》第十五条规定,专员办开展地方政府债务日常监督发现违法违规线索,以及收到财政部、审计署等部门移交或反映的线索,应当于5个工作日内启动核查或检查工作。

文件原文如下

财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法

第一章 总则

第一条 为加强财政部对地方政府债务的监督,充分发挥财政部驻各地财政监察专员办事处(以下简称“专员办”)的作用,明确专员办监督责任和权力,规范监督行为,根据《中华人民共和国预算法》、《财政违法行为处罚处分条例》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》(国办函〔2016〕88号)等规定,制定本办法。

第二条 省、自治区、直辖市政府财政部门(以下简称省级财政部门)负责统一管理本地区政府债务。专员办根据财政部有关规定和要求对所在地政府债务实施日常监督。

第三条 专员办监督内容包括地方政府债务限额管理、预算管理、风险预警、应急处置,以及地方政府和融资平台公司融资行为。

第四条 专员办应当综合运用调研、核查、检查等手段,建立常态化的地方政府债务监督机制,必要时可延伸至相关政府部门、事业单位、融资平台公司、金融机构等单位。

专员办应当建立信息共享机制。专员办发现跨地区的违法违规线索,应当向相关地区专员办及时反馈。

第五条 专员办应当重点加强对政府债务高风险地区的监督,定期评估风险。专员办开展地方政府债务专项检查,应当遵循国务院“双随机、一公开”有关要求。

第六条 地方财政部门应当配合专员办工作,及时提供有关情况、资料和数据,并对其真实性、准确性和完整性负责。专员办延伸检查时,相关政府部门、事业单位、融资平台公司、金融机构等单位应当积极配合,及时提供融资合同、担保凭证、财务报表等相关资料。

省级财政部门下达省本级和市县政府的地方政府债务限额、新增限额,以及编制地方政府债务月报、年报和风险事件报告,应当抄送专员办。

第二章 地方政府债务预算管理和风险应急处置监督

第七条 专员办对地方政府债务限额管理情况进行监督,主要包括:

(一)新增地方政府债务限额情况。全省、自治区、直辖市每年新增一般债务余额、新增专项债务余额应当分别控制在财政部下达的新增一般债务限额、新增专项债务限额之内。

(二)地方政府债务年末余额情况。全省、自治区、直辖市年末一般债务余额、专项债务余额应当分别控制在财政部下达的一般债务限额、专项债务限额之内;地方政府负有偿还责任的国际金融组织和外国政府贷款转贷债务(以下简称外债转贷)应当控制在财政部下达的外债转贷额度之内。

(三)地方政府债务余额的增减变化情况。安排财政预算资金偿还存量政府债务、通过政府和社会资本合作方式化解存量政府债务等应当符合制度规定,严禁弄虚作假化解存量政府债务行为;存量或有债务转化为政府债务,应当符合《财政部关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》(财预〔2015〕225号)规定并报省级政府批准,及时置换成地方政府债券。

第八条 专员办对地方政府债务预算编制进行监督,主要包括:

(一)地方政府一般债券、地方政府负有偿还责任的外债转贷应当纳入一般公共预算管理,地方政府专项债券应当纳入政府性基金预算管理;

(二)存量政府债务应当按照规定纳入预算管理;

(三)地方政府债务还本付息支出、置换债券发行费用支出应当列入年度预算,并按财政部规定的政府收支分类科目列报;

(四)存量或有债务按照规定转化为政府债务后,其还本付息支出应当纳入预算管理。

第九条 专员办对地方政府债务预算调整进行监督,主要包括:

(一)新增政府债务应当列入预算调整方案;

(二)新增政府债务应当有明确对应的公益性资本支出项目、偿还计划和稳定的偿债资金来源,利息和发行费用安排应当符合规定。

第十条 专员办对地方政府债务预算执行进行监督,主要包括:

(一)新增政府债务应当用于预算批复的公益性资本支出项目,确需改变用途的应当按照规定程序办理;

(二)新增专项债务资金应当按照对应的政府性基金预算科目列报,调入的专项收入应当用于偿还对应的专项债务本息;

(三)地方政府债券置换存量债务应当履行规定程序,置换债券资金应当用于偿还清理甄别认定的截至2014年底的存量政府债务,以及按规定转化为政府债务的存量或有债务;

(四)地方政府一般债务利息支出应当按照规定通过一般公共预算收入支付,不得通过一般债券资金支付;

(五)地方政府专项债务利息支出应当按照规定通过政府性基金预算收入及调入专项收入等支付,不得通过专项债券资金支付;

(六)地方政府债券发行应当遵守发行制度规定、履行规定的程序,及时、准确、如实、完整披露债券发行信息等;

(七)地方政府债务举借、使用、偿还等情况,应当依法依规向社会公开。

第十一条   专员办对地方政府债务风险化解和应急处置进行监督,主要包括:

(一)地方各级政府应当建立地方政府债务风险管理与应急处置制度;

(二)列入风险提示或预警范围的高风险地区,应当制定并落实各项风险化解措施;

(三)发生地方政府债务风险事件的地区,应当按照国办函〔2016〕88号文件规定采取相应级别的应急响应措施;按照规定实施财政重整的地区,应当执行拓宽财源渠道、优化支出结构、处置政府资产等措施。

第三章 地方政府和融资平台公司融资行为监督

第十二条   专员办对地方政府融资行为进行监督,主要包括:

(一)除发行地方政府债券、外债转贷外,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务,不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保;

(二)地方政府及其所属部门参与社会资本合作项目,以及参与设立创业投资引导基金、产业投资引导基金等各类基金时,不得承诺回购其他出资人的投资本金,承担其他出资人投资本金的损失,或者向其他出资人承诺最低收益;

(三)地方政府及其所属部门、事业单位、社会团体,不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押;

(四)学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体,不得以教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施进行抵押融资;

(五)地方政府及其所属部门不得以政府债务对应的资产重复融资。

第十三条   专员办对融资平台公司融资行为进行监督,主要包括:

(一)地方政府及其所属部门将土地注入融资平台公司应当履行法定的出让或划拨程序,不得将公益性资产作为资本注入融资平台公司,不得将储备土地作为资产注入融资平台公司,不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源;

(二)只承担公益性项目建设或运营任务、主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司,不得以财政性资金、国有资产抵(质)押或作为偿债来源进行融资(包括银行贷款、企业债券、公司债券、信托产品、中期票据、短期融资券等各种形式);

(三)融资平台公司举借债务应当由企业决策机构决定,政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债;

(四)地方政府及其所属部门、公益目的事业单位和人民团体不得违反法律法规等规定,以出具担保函、承诺函、安慰函等任何形式为融资平台公司融资提供担保。

第十四条   专员办应当坚持“发现一起、查处一起、曝光一起”,及时制止地方政府和融资平台公司违法违规融资行为。

第四章 监督处理

第十五条   专员办开展地方政府债务日常监督发现违法违规线索,以及收到财政部、审计署等部门移交或反映的线索,应当于5个工作日内启动核查或检查工作。

第十六条   专员办查实地方政府债务违法违规问题,应当依据《中华人民共和国预算法》、《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规和国家财政管理有关规定作出处理;其中属于依法应当追究有关政府及部门、单位人员责任的,专员办应当依法提出处理意见报财政部。

第五章 附 则

第十七条   财政部要求专员办参加全国性地方政府债务专项检查,应当纳入年度检查计划。

第十八条   专员办实施地方政府债务监督纳入专员办财政预算监管业务工作考核范围。(考核范围)

第十九条   专员办应当按季度向财政部报送地方政府债务监督情况的书面报告,发现重要情况及时报告。

第二十条   本办法自印发之日起执行。

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